第十七章 法制之变迁

行法令全书·各部官制通则》：“各部设总务厅，所掌总务二：编制统计及报告。”

    所制统计表，较清季之形式颇为进步，然各部亦仅内务、司法、农商、教育、交通之统计，逐年编布，其军、财二宗，迄未编订。而农商户口之统计，亦多向壁虚造，不可径据之以觇国势也。

    民国草创，百度更新。官有一制，事有一法，规程条例，日出不穷。有经国会议决者；有未经国会议决，但以命令颁布者。虽曰法制万能，实多轶出法制之外，吾书亦不能为之毛举。第有一事，为前清之所无者，即行政诉讼法及平政院之制，较之他事为可称述。从前官吏损害人民权利，虽亦有京控叩阍等事，然无明定条文以为保障。民国特定行政诉讼法及设立平政院以司之，是亦抑制官权，伸张民权之要点也。

    《现行法令全书·行政诉讼》：“人民对于下列各项之事件，除法令别有规定外，得提起行政诉讼于平政院。（一）中央或地方最高级行政官署之违法处分，致损害人民权利者。（二）中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民依诉愿法之规定，诉愿至最高级行政官署，不服其决定者。”

    袁氏当国，欲复前清御史之制，于平政院设肃政厅，置肃政使，其意似在整顿吏治，实则误解清代法制及民国法制之原则[9]。

    《现行法令全书》：“平政院编制令：平政院肃政使于人民未陈诉之事件，得依行政诉讼条例之规定，对于平政院提起行政诉讼。”“平政院肃政使依纠弹条例，纠弹行政官吏之违反宪法、行贿受贿、滥用威权、玩视民瘼事件。”“平政院之裁决，由肃政使监视执行。”“肃政厅对于平政院独立，行其职务。”

    袁氏败而肃政厅亦废，惟平政院如故，裁决行政诉讼，亦时有可纪焉。

    吾国立国之法，自来惟有封建、郡县二制，虽有时藩镇跋扈，外重内轻，或叛臣自立，脱离关系，要皆听事势之自然，非有法制以为之解说也。民国既立，研究宪法，求之域外，学说孔多：有单一制，有联合制；有总统制，有内阁制；有中央集权制，有地方分权制；有职业代议制，有全民与政制；有政治的民主政治，有社会的民主政治：党派分歧，主张各异。二年，国会宪法起草委员会所制之宪法草案，与民国十一年国是会议所拟之宪法草案，其根本大相径庭。

    《天坛宪法草案》：“第一章，国体。第一条，中华民国永远为统一民主国。”

    《国是会议宪法草案甲种》：“第一章，总则。第一条，中华民国为联省共和国。第二章，联省及各省权限之划分。第五条，凡事之关于全国者由联省机关立法或执行之，兹列举如下：（一）外交，（二）陆海军，（三）币制银行，（四）度量权衡，（五）海关税及其他国税，（六）国债，（七）邮政，（八）电报，（九）铁路及国道，（十）航业，（十一）两省以上之水利，（十二）沿海渔业，（十三）民法，（十四）刑法，（十五）商法，（十六）民事刑事诉讼法，（十七）全国法院编制法，（十八）国籍法，（十九）发明及专利法，（二十）矿法，（二十一）移民法，（二十二）土地收用法，（二十三）联省官制官规，（二十四）联省监狱，（二十五）全国户口调查及统计，（二十六）劳动法，（二十七）产业公有法。第六条，各省得自定宪法，凡事之关于一地方者，由各省或地方机关立法或执行之，兹列举如下：（一）省之官制官规，（二）省之税法，（三）省以内之实业，（四）省之民团，（五）省债之募集，（六）省之公产处分，（七）省之学制之规定，（八）省以下之地方制度，（九）省以内之水利，（十）省道或其他省内交通，（十一）省以内之电话，（十二）省之警察，（十三）违犯省法之罚则，（十四）卫生及慈善事项，（十五）省监狱。第七条，各省宪法应规定以下各项：（一）各省应设省议会代表民意，（二）省之行政首长，或为一人，或为数人之委员会，由省之人民或议会选举，但不得以退职未满三年之军人充选，（三）凡非省内官吏，住居省内二年以上者，依其省之宪法或法律，享有选举及被选举权利，（四）各省各设民团，其额数由各省省议会议定之，（五）省议会应详订关于一切选举之舞弊法，（六）各省行政机关中之文官，应定考试任用及保障之法，不因一省内政状况而更动。第八条，联省法律之效力，在省法律效力之上。第九条，联省政府应保证各省之民主政治，如一省内政体变动，有违反本宪法或各该省宪法者，联省政府应干涉之；各省有不能履行本宪法上之义务者，联省政府应督促之；甲省有以武力侵犯乙省者，联省政府应阻止之。第十条，中华民国之国体发生变动，各省得互相联合，维持宪法上规定之组织，至原状恢复时，各省之行动应即停止。”

    盖一则属于单一制，一则属于联合制；一则徒取法于欧洲旧式之宪法，一则兼采取欧洲最近之新宪法也。《天坛宪法草案》近亦经国会修改，而为曹锟时代之宪法。国是会议所拟之草案，则已有数省采取实行，如《湖南省宪法》及《浙江省宪法》，皆采联合制，以省为全国中一自治区域，而各自编定宪法者也。《湖南省宪法》与《浙江省宪法》有同有异，如省议员由全省公民直接选举，其同者也。

    《湖南省宪法》：“第四章，省议会。第二十八条，省议会以全省公民直接选出之议员组织之。”

    《浙江省宪法》：“第四章，省议院。第三十八条，省议院以全省人民直接选出之议员组织之。”

    省长之选举，法律之表决，其异者也。

    《湖南省宪法》：“第五章，省长及省务院。第四十七条，省长由省议会选出四人，交由全省公民总投票决选，以得票最多数者为当选。”

    《浙江省宪法》：“第五章，省长及省政院。第五十三条，省长由全省选民分区组织选举会选举之，其选举程序另以法律定之。”

    《湖南省宪法》：“第六章，立法。第六十四条，法律案由省议会议员或省务院以省长之名义提出之。第六十五条，法定之省教育会、农会、工会、商会、律师公会及其他依法律组织之各职业团体，得提出关于各该团体范围内之法律案，省议会必须以之付议。第六十六条，全省公民百分之一以上连署动议，或全省县议会及一等市议会三分之一以上连署动议，得提出法律案，呈请省长，咨省议会议决。省议会对于此项议案，如搁置不议，或议而否决时，省长应将该案及否决之理由，付全省公民总投票表决，可决时，即成为法律。第六十八条，凡本法所规定，得由公民提案，及须公民总投票表决之事项，其提案及投票之方法，以省法律定之。”

    《浙江省宪法》：“第九章，立法。第九十四条，法律案由省议院议员或省政院提出之。第九十七条，有三分之一以上之县，每县选民一千人以上之连署，得提出法律案于省议院，请其议决。省议院对于所提全案不同意时，应交付全省县议会、特别市议会投票表决，如得半数以上可决时，由省长公布之。”

    世界日新，吾国人理想中之法律亦随之而日新。然理想进步，事实殊不能与之相应。有全民表决之制，而全民之不知者殆十八九，是则不能不有待于教育之普及也。

    省之自治，既已成为最新之趋势，而省以下之自治区域，亦有新旧法律之不同。清季以来，谈国是者，咸以地方自治为立国之基础。

    《光绪政要》光绪三十三年正月《民政部奏饬各省查报乡社情形以重治本疏》：“地方自治，一时未能骤行，而各省乡社办法之善否，即为地方治忽民生休戚所关。欲兴民政，自以考求各省乡社情形为入手办法。查《会典》《保正甲长乡约》等，本悬之功令，自咸丰、同治以来，地方多事，举凡办防集捐、供支兵差、清理奸宄诸事，各牧令又无不借乡社之力，于是边腹各地，名目纷立，推择各殊。有曰乡正、乡耆、里正者，有曰寨长、圩长者，有曰团总、练总者，有曰公正、公直者，有曰镇董、村董者，有曰社首、会首者，羼杂离奇，不可胜举。近年推行警政，如奉天等省，则各乡社又多称巡长等名，此名目之不同也。其经理之地，有仅止一村者，有多至数村十村者，边远州县，乡保且有管至百十里者，此地势广狭之不同也。其更代之法，有一年一易者，有数年一易者，有轮流充当者，有由地方官札谕派委者，而以公众推举者为多。所遴用者，或为生贡，或为职衔军功人员，或为平人。地方官待遇之者，或贵之如搢绅，或贱之如皂隶，而要之官民相通，又皆以乡社为枢纽，是以细故之裁判，公用之科摊，案证之传质，护田防盗之计画，新政旧章之颁布，多隐以乡社司之，且有牧令倚以收赋税、集团练者。大约如古之王烈、田畸者，固不乏人；而猾贪虎冠、为地方之患者，亦在所不免。几有为者不善、善者不为之势。近年海口通商之处，亦多有研究自治组织会所者，较之相沿乡社办法已有进步，然当绵蕞之初，尤宜详为调查，以期整齐而免流弊。”

    第颁行城镇乡地方自治章程，而未实行。民国初年，各省竞行自治，旋为袁氏所废。

    民国三年二月三日《停办各地自治会令》：“近据甘肃、山东、山西、湖北、湖南、河南、直隶、安徽等省民政长电呈，各属自治会，良莠不齐，平时把持财政，抵抗税捐，干预词讼，妨碍行政，请取消改组等语。”“着各省民政长，通令各属，将各地方现设之各级自治会，立予停办。”

    民国八年九月，复公布县自治法；十年七月，公布市自治制及乡自治制，大致亦根据清季城镇乡自治章程。县为官民合治之制，市乡则属于县而纯任民治。《湖南省宪法》《宪制大纲》《市乡自治制大纲》，则与之迥异。如县长由议会公举及一等市直接受省政府之监督等条，皆较政府所制之法不同。

    《湖南省宪法》：“第十章，县制大纲。第一百零三条，县长由县议会选举六人，交由全县公民决选二人，呈请省长择一任命。第十一章，市乡自治大纲。第一百十一条，省以内之都会商埠，人口满二十万以上者，为一等市；人口满五万以上，不及二十万者，为二等市；人口满五千以上，不及五万人者，为三等市；不及五千人者，属于乡。第一百十二条，一等市直接受省政府之监督。”

    《广东县自治条例》县长亦由民选，其选举及被选资格，以服工役三日，或缴纳免工费六毫为条件。是亦可以觇法制思想之进步者也。

    清季之倡地方自治者，首推江苏之南通，以实业为之基，以教育启其知，而其他道路工程、慈善事业，皆缘之而经营发展，不遗余力。

    《南通指南》：“南通实业，以大生纺织公司为母，垦牧公司、大生第二厂、大生第三厂、广生油厂、复兴面厂、资生铁厂、大达外江轮船公司、大达内河小轮公司、通明电灯公司、通燧火柴厂、大聪电话公司、阜生蚕业公司、绣织局、颐生酒厂等，皆其后起。”“通海垦牧公司，又为各盐垦公司之母，其他继起者，有大有盐垦公司、大豫盐垦公司、大赉盐垦公司、大丰盐垦公司、华成盐垦公司、新通垦植公司、新南垦植公司、大祐垦植公司。”“其资本总计约一千余万元。”“南通教育，以师范学校为母，其次有女子师范学校、中学校、高等小学。专门有医学校、纺织学校，甲种有农业学校、商业学校、中学校。外分二十一市乡国民学校，以十六方里设一校计，凡三百三十二所；高等小学以全县计，凡十二所。”“总计学生合一万七千余人。”“公共机关，有博物苑、图书馆、军山气象台、五公园、唐闸公园、地方路工处、地方市政处、教养公积社、南通自治会。”“慈善机关，有育婴堂、养老院、残废院、盲哑学校、南通医院、贫民工场、济良所、栖流所。”

    其自治会之章程，则定于已经兴办各种事业之后，故能名副其实，具有积极之精神。

    《南通县自治会报告书》：“南通县自治会章程第二条：本会规定属于全县之自治事宜，如下：（一）教育，（二）实业，（三）交通，（四）水利，（五）工程，（六）卫生，（七）慈善，（八）公共营业，（九）依法及行政公署委托办理事宜。”

    然其弊在绅权之太重。民国之倡地方自治者，首推山西，号称村本政治。其施行之法，订立村范，使各村设立禁约，

    《山西政治述要》：“某某村公议禁约如下：不准贩卖金丹洋烟，不准吸食金丹洋烟，不准聚赌窝娼，不准打架斗殴，不准游手好闲，不准忤逆不孝，不准儿童无故失学，不准偷窃田禾，不准毁坏树木，不准挑唆词讼，不准缠足，不准放牧牛羊蹈毁田禾，不准侵占别人财产。”

    又立息讼会及采访村仁化之法。

    《山西政治述要》：“息讼会条文：（一）每编村设立息讼会，村长兼充会长，另有村人公推公断人四名或六名为会员，均义务职。公推后，将公断人姓名，报由区长转报县署立案。（二）村中除命案外，凡有两造争讼事件，均亲愿请求公断者，本会得公断之。如甲编村人民与乙编村人民争讼时，由两村公断人合组临时公断会，公平公断之。其组织法，由两村公断人协定之。（三）公断时，以公断人多数取决，如可否同数时，由会长决定之。（四）公断后，如两造有不服者，应听其自由起诉。（五）公断事件，有涉及会长或公断人之本身者，会长应自行回避，由公断人推举临时会长，至公断人应不到场。（六）公断人之任期，于每届村长改选时为满期，但得连举连任。”“采访村仁化之标准：亲慈、子孝、兄爱、弟敬、夫义、妻贤、友信、邻睦。上之八项标准，派员往各县调查，据实报告，择尤褒扬，并专刊于报，名曰《村话》。”

    各省亦有慕其法，而欲设立新村，以为自治模范者，然其弊在主动之在官。要之，法制变迁之时代，由官治而趋民治，非大多数之人民晓然于德治法治之义，未能达于完全美善之域也。

    * * *

    [1]　民国曰司法部。

    [2]　是疏并陈各国通例，亟应取法者二端：一设陪审员，一用律师。

    [3]　均详见《农商公报》。

    [4]　光绪二十七年六月。

    [5]　二十八年七月。

    [6]　三十一年九月。

    [7]　光绪三十三年五月谕改各省按察使为提法使，并增设巡警、劝业道缺，裁撤分守、分巡各道，由东三省先行开办，直隶、江苏两省亦先为试办。

    [8]　农工商尝分农林、工商二部，寻合并。理藩部改为蒙藏院，不在国务员之列。国务总理尝改称国务卿，要其大致实循清季内阁制度。

    [9]　前代之有御史，非专治官吏，实在监督君主。民国以国会监督总统，其中央及地方之官吏，亦有国会及地方议会以监督之，可以随时弹劾。